(15) 常规的选区划分即Regular districting，见前引(11) Shaw v. Reno (16) 见前引(11)Shaw v. Reno(17) Aurelia George Mulgan, Electoral Determinants of Agrarian Power:Measuring Rural Decline in Japan, Political Studies(1997), XLV, 875-899(18) 美国宪法地十四修正案规定了法律的平等保护原则，在这个原则下，缺乏正当理由的对公民进行的大规模区分很可能就是违宪的，法院将对设定这种区分的法律或政府行为进行严格的司法审查，参见Chemerinsky, Constitutional Law, Aspen Publishers New York, NY, pp 642-650,663-720作者简介：秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师。

[38]在清末民初，在革命派/改良派的二分法中，梁启超作为改良派的主要代表，相对于革命派来说，其保守倾向也是极其明显的。[18]详见，梁启超：上摄政王书，载李华兴、吴嘉勋编：《梁启超选集》，上海人民出版社1984年11月版，第554页。

由此可见，梁启超最初的地方自立思想，并不是理论推导的结果，甚至也不是对国家结构进行通盘考虑的结果，而是一个应急性的救亡之策：万一多数国土都沦为了列强的势力范围，总还有一二省能够顽强地生存下来，为中华文明留下一线生的希望。在中国近现代思想史上，梁启超虽然影响巨大，但是，按照当代流行的革命化的政治尺度与叙事框架，他常常被置于否定性人物的行列。为此，梁启超在自己拟定的中华民国宪法草案之第一条就规定：中华民国永远定为统一共和国，梁启超还特别说明：共和上加统一两字者，示别于联邦制也。然而，在当代学界，在张朋园关于梁启超与民国政治的专题著作中，虽然在强有力的政府：中央集权与保育政策的小标题之下，指出了任公为实现其‘强有力的政府理想，既不主张以立法控制行政，且反对地方分权主义，在民权高张声中，敢于别树一帜，[7]但基本上没有直接提到梁启超的单一制国家结构思想。而一个完全的国家，离不开中央对地方的有效控制，试观各先进国中央与地方指臂之相使、头目之相捍何如，而我则何如？因此，要建立一个结构致密的完全国家，就必须排斥个人主义、地方主义，因为，个人主义昌，其妨国家成立者一。

其次，它也是共和、立宪的制度载体。1908年，在上摄政王书中，梁启超又强调了地方自治的重要性，他认为，只有先养成公民自治、地方自治的习惯，才能召开国会，建立立宪国家。[15](P63)20世纪末端，我国台湾地区的学者和法院也逐渐把行政立法裁量作为自成一格的独立、特殊裁量类型[10](P218)，兼具法制定的功能和法适用的功能的行政立法裁量[10](P214)，日益受到重视。

从立法实务上看，上述七种行政立法不作为控制机制都发挥了不同的监督功能，其中，法规清理制度、由公众启动的人民代表大会常务委员会⑩和上级行政机关的审查制度，其立法监督作用更明显，而授权行政立法规则的可度量制度更需要建立，否则，立法裁量权的滥用更容易诱发行政立法不作为现象的滋生。[3]2004年11月21日包头空难发生后，罹难者家属认为根据1993年国务院第132号令《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》进行理赔，显失公正。结果，丧失形式法治约束的行政立法裁量权破坏了脆弱的宪政和法治基础，导致行政立法机关养成了我行我素的恶习。2007年3月16日，北京第一中级人民法院终审判决，驳回李捷不服行政处罚决定的诉讼请求。

[10](P239-243)人民法院运用司法审查制度控制行政权力，被寄予厚望。从客观原因上看，不可抗力、不确定的政策情势、官僚制度和立法程序本身都可能制约行政立法的动议和通过速度，并且外部社会政策向行政立法转化的过程是一个极其复杂的过程。

其四，国务院对国务院部门或者地方人民政府的行政立法授权，例如《药品管理法》(2001年)第47条规定：地区性民间习用药材的管理办法，由国务院药品监督管理部门会同国务院中医药管理部门制定。行政法上较典型的不确定法律概念有：必要性、公共秩序、公共利益、社会利益、较大数额、实际情况、情节、一切使青少年堕落的网络游戏等等。[4]在2009年12月，又有多名北京大学学者提议全国人民代表大会常务委员会审查《城市房屋拆迁管理条例》中存在的与上位法冲突的问题。《立法法》是行政立法裁量权模式发生转变的里程碑，立法裁量权受到了削弱和限制。

(3)在国家任务从自由主义向福利主义的转换过程中，立法者为了配置有限的国家资源，必须基于阶段性的国情和地方性知识进行自主立法。可支持性审查标准要求找得到理由证明行政机关的评价是合乎事理、可以支持的。当时，全国人大常委会讨论《公路法》修正案时，有关部门并没有提供大量可信的事实和证据，说明费改税的成本负担和收益主体及其额度诸问题，尤其是农民负担和油价波动带来的社会稳定问题。根据韩国《宪法法院法》，立法不作为可以成为宪法诉愿的对象，这一问题也成为司法实践和理论研究的焦点问题。

美国所采用的第一种民主技术是行政立法机关与利益受到影响的当事人进行咨询和讨论(consultations and conferences)，另一个被采用的民主技术是拟议制定的规章应先行公开(antecedent publicity)，利益受到影响的私人在立法公告(notices)之后有权进行评论(comments)，第三项民主技术是听证技术(The hearing or auditive technique)，它被作为行政立法制定的补救措施和普遍措施。具体表现情形是：有些行政立法问题也许不具普遍性。

上位法律已经修改，下位行政法规或规章是否仍然有效，存在争议。④2008年国务院公布了对655件行政法规的清理结果，⑤因调整对象已消失，实际上已经失效，《投机倒把行政处罚暂行条例》遂被废止。

按照《立法法》和《全面推进依法行政实施纲要》确立的规则和原则，立法评估也是行政立法制订、修订或者废止的重要程序性要求，即将成本收益分析方法引入到行政决策和行政立法之中，借助经济分析方法来评估行政立法、决策的合理性。此外，强制性授权规范的内容中，不确定性法律概念的使用缺乏严肃性。如果行政机关不作为或者不能及时做出立法决定，要承担法律责任。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其它上位法的规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查建议，由省、自治区人民政府法制办公室研究处理。例如，在云南、陕西、西藏、吉林、北京、甘肃等6个省、自治区、直辖市之外，其他的人民代表大会常务委员会制定的《实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》或者人民政府制定的《野生动物保护管理办法》均对受害人补偿问题采取了极其简单的处理方式或者回避态度，这是因为我国各地野生动物的实际存在状况是不同的，对它们而言，制定补偿办法的客观环境并不成熟。在法国，法律或条例规定必须制定行政立法时，政府部长须在适当时间内采取立法措施，否则即是失职行为。

学界迄今对行政裁量、司法裁量研究较多，对立法裁量较少关注，有学者甚至说英美宪法或行政法教科书上鲜见立法裁量这一概念。建设部《城市房屋权属登记管理办法》(2001年)第40条规定各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本办法制定实施细则。

《残疾人就业条例》(2007年通过)第8条规定用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5％。3.程序不作为程序不作为，是指是否履行了预告—评论程序，即是否征询听取了利害关系人和公众的意见，对利害关系人和公众的主要意见是否斟酌和采纳，是否将重要的资讯告知了利害关系人和公众。

4.由行政执法责任获得的立法权行政机关是执法机关，行政立法是其执法的一种主要方式，从行政机关的性质上看，它们已经在宪政层面被概括性授权，除非有上位法律的特别禁止规定，一般情况下，特定行政机关当然获得了抽象的、笼统的行政立法权。2006年广州市政府通过的《广州市规章制定公众参与办法》虽然规定公众有权参与规章立项、起草、审查、实施等环节并提出意见，但缺乏违反法定程序的相应罚则，只能从立法裁量权角度判断是否存在立法不作为现象。

[22]行政立法的程序不作为，是指未予进行立法民主讨论、审议或评估程序，侵犯了参与和透明(participation and transparency)这两项根本性的公法价值。第53条规定实施本法……但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。滥用行政立法裁量权，表面上看是已经制订出新法或者修订了旧法，是在采取积极的立法行为，实际上是一种通过滥用立法裁量权的方式表现出来的不合法、不合理地立法。例如，公共利益、需要、必要、实际情况等术语的使用，改变了行政立法机关的责任形态，为滥用立法裁量权留下了过大的自由空间，因此建立完备的授权立法规则，是监督立法不作为的当务之急。

2.完善强制制订、修订和废除行政立法的制度行政立法机关既是立法主体也是执法主体，因此行政立法机关对于某些事关行政权力和利益的立法，缺乏制订、修订和废除的积极性，建立和完善强制制订、修订和废除行政立法的制度极其必要。强烈的内容审查标准则要求行政机关必须能毫无疑问地证明其所为评价合乎法律授权的内容、目的与范围。

[30](P212)但是，中国是否应当选择抽象行政行为司法审查制度值得商榷，因为，法院对行政立法司法审查，在国外也存在争议。通常，新法都在附则中规定废除旧法的条款，例如《婚姻登记条例》(2003年)第22条规定本条例自2003年10月1日起施行。

地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案。[23]美国行政法专家施瓦茨在早年的文章里，肯定了行政立法的作用和法律效力，同时担心授权立法权力被滥用，担心受到授权立法影响的私人无法在行政规章制定过程中像议会立法那样得到参与机会。

本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。在英国，转授权立法称之为再委任或转委任，由委任立法、二级委任立法到三级委任立法，可能产生一个金字塔式的委任立法体系。1985年授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。因此，当不得违反法治原则与民众舆论观念冲突时，行政立法机关的立法不作为不仅不能予以否定，而且应予肯定，并通过合法合理的方式解决是否及何时制订行政立法的问题。

公民也可以请求行政机关积极立法、停止不作为或消极行为。2008年全国人大常委会加强了对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件备案审查工作，共接收报送备案规范性文件475件，受理公民、组织提出审查建议86件。

国家民航总局没有依据1996年通过的《民用航空法》第128条国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行的规定及时制定立法，是立法不作为。而强制修订和废除旧法的制度规定，在《行政处罚法》第64条和《行政许可法》第83条中表现得非常到位，它们规定了法规、规章修订的标准和时间限制，收到了较好的立法效果。

[10](P210)立法裁量权不当运用所导致的行政立法不作为违法，是比较普遍的。有美国学者就认为联邦行政程序法赋予法院对行政规章制定权进行司法审查是没有根基的、没有逻辑的，缺乏充分的理由说明，对行政规章制订权进行司法审查的理由是站不住脚的、未加思考的、貌似可信的。